Bremische Bürgerschaft Drucksache 19/633 Landtag (zu Drs. 18/1682 und 18/1825) 19.Wahlperiode 6. Juni PDF

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Bremische Bürgerschaft Drucksache 19/633 Landtag (zu Drs. 18/1682 und 18/1825) 19.Wahlperiode 6. Juni 2016 Bericht und Antrag des staatlichen Rechnungsprüfungsausschusses zur Haushaltsrechnung der Freien
Bremische Bürgerschaft Drucksache 19/633 Landtag (zu Drs. 18/1682 und 18/1825) 19.Wahlperiode 6. Juni 2016 Bericht und Antrag des staatlichen Rechnungsprüfungsausschusses zur Haushaltsrechnung der Freien Hansestadt Bremen für das Jahr 2013 (Mitteilung des Senats vom 16. Dezember 2014, Drs. 18/1682) und zum Jahresbericht 2015 Land des Rechnungshofs vom 13. April 2015 (Drs. 18/1825) I. Bericht Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss hat sich in seinen Sitzungen am 20. November 2015, 15. Januar 2016, 17. Februar 2016, 11. März 2016, 15. April 2016 und 20. Mai 2016 mit der Haushaltsrechnung für das Jahr 2013 und insbesondere mit den Prüfungsergebnissen des Rechnungshofs befasst und dabei den Rechnungshof, die Finanzverwaltung sowie diejenigen Ressorts, zu deren Haushaltsführung der Rechnungshof Bemerkungen für erforderlich hielt, hinzugezogen. Die Ergebnisse dieser Beratungen und die Bemerkungen des Rechnungsprüfungsausschusses sind nachfolgend aufgeführt. Die Überschriften und die Textzahlen (Tz.) zu I.1.beziehen sich auf den Jahresbericht 2015 (Land) des Rechnungshofs. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss ist darüber hinaus der Umsetzung seiner Beschlüsse zu den vorausgegangenen Berichten des Rechnungshofs nachgegangen. 1. Jahresbericht des Rechnungshofs Vorbemerkungen, Tz. 1 bis 12 Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss nimmt zur Kenntnis, dass die Bürgerschaft (Landtag) über die Entlastung des Senats für das Haushaltsjahr 2012 bis zum Redaktionsschluss des Jahresberichts noch nicht beschlossen hatte. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss nimmt ferner zur Kenntnis, dass die Bürgerschaft dem Rechnungshof für seine Rechnungslegung zum Haushaltsjahr 2013 am 17. Dezember 2014 Entlastung erteilt hat (Beschluss der Bürgerschaft - Landtag - Nr. 18/1183 Ziffer 2) Haushaltsgesetz (einschließlich Haushaltsplan) und Haushaltsrechnung 2013,Tz. 13 bis 55 Der Senat hat die Haushaltsrechnung für das Jahr 2013 am 16. Dezember 2014 vorgelegt (Drs. 18/1682). Die Kreditaufnahmegrenze nach Artikel 131a LV ist 2013 für Land und Stadt zusammen um rd. 43,9 Mio. Euro unterschritten worden. Mit Abschluss der Haushalte 2013 des Landes und der Stadtgemeinde Bremen sind Überschüsse von insgesamt rd. 1,5 Mio. Euro festgestellt und zum Ausgleich bestehender Verlustvorträge herangezogen worden. Die Höhe der Rücklagen und Reste betrug rd. 113,6 Mio. Euro. Die Haushaltsrechnung des Landes Bremen wies beim Finanzierungssaldo eine Unterdeckung von rd. 216,6 Mio. Euro (ohne Konsolidierungshilfe des Bundes) aus. 2 Der Rechnungshof hat in 20 Fällen Haushaltsüberschreitungen des Landes festgestellt, die das Budgetrecht des Parlaments verletzten. Die Gesamtsumme ist mit rd. 4,9 Mio. Euro gegenüber dem Vorjahr gesunken. Die Senatorin für Finanzen hat den Haushalts- und Finanzausschüssen darüber am 11. Juli 2014 detailliert berichtet (Vorlage 18/479 L zugleich 18/573 S). Die haushaltsgesetzlichen Kreditermächtigungen sowie die Obergrenzen für Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen sind 2013 eingehalten worden. Der Gesamtbestand der Verpflichtungen des Landes hat sich verringert. Über die sog. Liquiditätssteuerung bei Investitionsmaßnahmen wurden zum Jahresende nicht ausgeschöpfte investive Ressortmittel in Höhe von über rd. 32,9 Mio. Euro aus dem Kernhaushalt als Ist-Ausgaben gebucht und den Sondervermögen zugewiesen. Die vom Finanzressort zugesagte Evaluation für dieses Verfahren, um die Förderung einer sparsamen Bewirtschaftung nachzuweisen, steht noch aus. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss nimmt die Ausführungen des Rechnungshofs zur Kenntnis. Er bittet die Senatorin für Finanzen, die detaillierte Berichterstattung über Haushaltsüberschreitungen fortzusetzen, auch mit dem Ziel, Anzahl und Umfang weiter zu verringern. Ebenso bittet der Rechnungsprüfungsausschuss die Senatorin für Finanzen ihn und den Haushalts- und Finanzausschuss über das Ergebnis der zugesagten Evaluation zu informieren Steuern, Schulden und Zinsen 2014, Tz. 56 bis 70 Die steuerabhängigen Einnahmen des Stadtstaates sind im Jahr 2014 erneut deutlich angestiegen, und zwar um rd. 8,0 % im Vergleich zum Vorjahr, auf nunmehr gut 3,5 Mrd.. Sowohl bei den Steuereinnahmen (rd. + 6,4 %) als auch bei den Einnahmen aus Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen (rd. + 12,6 %) ist ein Anstieg zu verzeichnen gewesen. Bei der Neuverschuldung stellt sich die Entwicklung in den einzelnen Gebietskörperschaften unterschiedlich dar. Das Land hat Ende 2014 rd. 10,1 Mrd. Schulden gehabt. Der Rückgang, der zu verzeichnen ist, beträgt rd. 0,2 Mrd.. Die Schulden in der Stadtgemeinde Bremen haben sich um rd. 4,7 % auf jetzt rd. 8,7 Mrd. und in der Stadtgemeinde Bremerhaven um rd. 13,9 % auf gut 1,6 Mrd. erhöht. Das Land und seine Stadtgemeinden zusammen weisen mit insgesamt rd. 20,4 Mrd. um etwa 2 % höhere Schulden als im Vorjahr auf. Obwohl die Zinsausgaben der Stadtgemeinde Bremen erheblich auf jetzt rd. 250,5 Mio. und die der Stadtgemeinde Bremerhaven minimal auf jetzt 55,4 Mio. gestiegen sind, sind die Zinsausgaben des Stadtstaates im Jahr 2014 insgesamt gesunken und zwar um rd. 10,6 % auf rd. 594 Mio.. Für diese Reduzierung ist als Hauptgrund der Rückgang der Zinslast des Landes von fast 375 Mio. auf rd. 288 Mio. anzuführen. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss nimmt den Bericht des Rechnungshofs zur Kenntnis Entwicklungen im Haushaltsjahr 2014, Tz. 71 bis 107 Der Rechnungshof hat dargestellt, wie sich der Haushalt des Stadtstaates Bremen im Jahr 2014 entwickelt hat. Er hat die Einnahmen und Ausgaben des voraussichtlichen Jahres- Ist mit den Anschlägen verglichen. Auffällig sind die erheblichen Unterschreitungen des Anschlags bei den Zinsausgaben und die Mehrausgaben bei den Transferleistungen (Zuwei- 3 sungen und Zuschüsse, z. B. Sozialleistungen). Bei der Betrachtung der Entwicklung der Istwerte mit denen der Vorjahre für Sach-, Transfer- und Investitionsausgaben hat sich insgesamt gesehen eine Steigerung ergeben. Eine deutliche Verminderung des Ausgabevolumens während der haushaltslosen Zeit und der verhängten Haushaltssperre hat es nicht gegeben. Die vom Senat festgestellten Budgetrisiken in Höhe von rd. 102,7 Mio. (72,7 Mio. Budgetrisiken sowie 30 Mio. für die Beamtenbesoldung wurden nicht durch weitere Neuverschuldung, sondern insbesondere durch Inanspruchnahme frei werdender Mittel aufgrund verringerter Zinsausgaben und aufgrund zeitlicher Verlagerung von Investitionen finanziert. In den dem Stabilitätsrat vorzulegenden Berichten will Bremen belegen, dass der Konsolidierungspfad eingehalten wird und ihm die jährlichen Konsolidierungshilfen von 300 Mio. zustehen. Der Stabilitätsrat hat anerkannt, dass der Abstand zur Obergrenze der zulässigen Nettokreditaufnahme bislang mit deutlichem Abstand eingehalten wurde. Er wies aber auch darauf hin, dass die Konsolidierungsbemühungen zu verstärken seien und der Haushaltskonsolidierung nach der Bürgerschaftswahl im Mai 2015 höchste Priorität einzuräumen sei. Um die Verwaltung zu modernisieren und den Konsolidierungskurs zu unterstützen, hatte der Senat das Programm Umbau der Verwaltung und Infrastruktur (UVI) und hat der Senat das Programm Neugestaltung der Aufgabenwahrnehmung (NdAW) beschlossen. Das UVI- Programm, für das Mittel von insgesamt 50 Mio. bereitgestellt worden waren, ist nahezu abgeschlossen. Hier sollen Konsolidierungseffekte von rd. 67,2 Mio. bis zum Jahr 2019 realisiert werden. Das NdAW-Programm befindet sich zurzeit noch in der Anfangsphase. Kosten und Einspareffekte hat das Finanzressort bislang nicht genannt. Im Haushaltsjahr 2014 sind Mehreinnahmen durch ein höheres Steueraufkommen entstanden. Demgegenüber stehen aber auch höhere Ausgaben, so dass Bremen im Saldo nicht gespart hat. Der Rechnungshof weist auf zukünftige Risiken wie die Erwartung einer weiteren positiven Entwicklung des Steueraufkommens und das weiterhin unterstellte niedrige Zinsniveau hin. Er ist der Auffassung, dass der Konsolidierungspfad insbesondere bei den Ausgaben verstärkt werden muss. Durch die zeitliche Verschiebung dringend notwendiger Investitionen findet nur eine Verlagerung des Problems statt. Darüber hinaus führt sie erfahrungsgemäß aufgrund von Folgekosten zu Mehrausgaben. Die Bremische Bürgerschaft hat am 22. Januar 2015 die sog. Schuldenbremse mit den Regelungen des Grundgesetzes in die Landesverfassung aufgenommen. Der Rechnungshof hält es für erforderlich, in den noch zu erlassenden Ausführungsgesetzen restriktive Vorgaben aufzunehmen, die einen Haushaltsausgleich ohne Neuverschuldung gewährleisten. Durch das Instrument der sog. Liquiditätssteuerung bei Investitionsmaßnahmen werden zum Jahresende nicht ausgeschöpfte Investitionsmittel für einzelne Vorhaben im Kernhaushalt zunächst den Sondervermögen mit Investitionsbedarf zur Verfügung gestellt. Das führt im Folgejahr zu entsprechend verringerten Zuweisungsbedarfen der Ressorts an die jeweiligen Sondervermögen. Ein gleich hoher Betrag steht dann den ursprünglichen Investitionsvorhaben, für die sie im Vorjahr vorgesehen waren, wieder zur Verfügung. Es ist geregelt, dass für die Liquiditätssteuerung nur ausfinanzierte Mittelanteile konkreter Investitionsvorhaben zu verwenden sind. Darüber hinaus ist vorgesehen, dass die der Liquiditätssteuerung zur Verfügung zu stellenden Mittel eine Mindestgrenze von mehr als pro Maßnahme oder Programm erreichen. Der Rechnungshof hat Regelverstöße bei der Anwendung des Instruments festgestellt. Es wurden zum Teil konsumtive Mittel und auch Mittel einbezogen, die die festgelegte Mindesthöhe nicht erreicht haben. Ferner wurde das Verfahren auch genutzt, um einen Ausgleich von globalen Minderausgaben sicherzustellen. Es ist bislang nicht belegt, dass das Instrument der Liquiditätssteuerung einer sparsamen Bewirtschaftung dient. 4 Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss schließt sich den Empfehlungen des Rechnungshofs an. Er fordert den Senat auf, besonders bei den Ausgaben eine Verstärkung des Konsolidierungskurses vorzunehmen, die Verwaltung zu verpflichten, den Haushalts- und Finanzausschüssen auch zukünftig regelmäßig über die erzielten Ergebnisse des UVI-Programms und des Nachfolgeprogramms NdAW zu berichten, darauf hinzuwirken, dass die Verwaltung das Instrument der Liquiditätssteuerung regelkonform verwendet Bremen bilanziert, Tz. 108 bis 146 Nach der Eröffnungsbilanz zum 1. Januar 2010 haben das Land und die Stadtgemeinde Bremen zum vierten Mal einen doppischen Jahresabschluss vorgelegt, der aus der Vermögensrechnung (Bilanz) und der Erfolgsrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung) besteht. Wie in den Vorjahren hat das Finanzressort den Jahresabschluss grundsätzlich nach den vom Bund und den Ländern erarbeiteten bundeseinheitlichen Standards staatlicher Doppik (SsD) erstellt. Weitere Vorschriften, z. B. zur Umsetzung der SsD oder von Konsolidierungsrichtlinien gibt es in Bremen derzeit nicht. Der Rechnungshof hat empfohlen, die SsD baldmöglichst vollständig einzuhalten und sie in den Vorschriften zur Landeshaushaltsordnung zu verankern. Wie im Vorjahr umfasst die Bilanzierung das Land und die Stadtgemeinde Bremen. Da diese Daten nicht getrennt dargestellt werden, können sie nicht mit denen anderer Städte und Länder verglichen werden. Der Rechnungshof sieht erheblichen Handlungsbedarf, um den doppischen Jahresabschluss für Land und Stadtgemeinde Bremen jeweils zu einem aussagekräftigen Konzernabschluss fortzuentwickeln. Deshalb fordert der Rechnungshof die Trennung des Buchungskreises nach Land- und Stadtgemeinde Bremen. Danach sind die Sondervermögen auf staatliche Doppik umzustellen. Anschließend müssen die Konsolidierungskreise festgelegt und Bilanzierungsrichtlinien erlassen werden. Unabhängig davon sollten baldmöglichst in der Stadtgemeinde Bremerhaven die Grundlagen für die Einführung der staatlichen Doppik geschaffen werden. Ferner hat das Finanzressort zugesagt die Datenqualität des Geschäftsberichts zu verbessern. Dazu sollen die neu bewilligten Investitionszuweisungen und zuschüsse mit ihren Zweckbindungsdauern aus der Zuwendungsdatenbank übernommen werden. Dann ist beabsichtigt, für Forderungen und Verbindlichkeiten bei internen Verrechnungen zwischen Ressorts oder Gebietskörperschaften eigene Konten einzurichten. Zudem sollen die Salden zwischen verbundenen Unternehmen und Einrichtungen sowie Sondervermögen ohne eigenverantwortliche Betriebsleitung mit Hilfe von Saldenbestätigungen abgestimmt werden. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss schließt sich den Empfehlungen des Rechnungshofs an und fordert die Senatorin für Finanzen auf, die SsD in die VV-LHO umzusetzen sowie auf die Einführung der staatlichen Doppik in Bremerhaven hinzuwirken. Außerdem sollen die notwendigen Schritte zur Einführung von aussagekräftigen Konzernabschlüssen des Landes- und der Stadtgemeinde Bremen in die Wege geleitet werden. Hierzu soll die Senatorin für Finanzen insbesondere eine mögliche Vorgehensweise zur Trennung der Buchungskreise von Land- und Stadtgemeinde Bremen darlegen. Ferner fordert der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss die Senatorin für Finanzen auf, die oben genannten Maßnahmen zur Verbesserung der Datenqualität zügig umzusetzen. Personalhaushalt, Tz. 147 bis 171 Die Personalausgaben stiegen gegenüber dem Vorjahr um 1,6 % auf rd ,6 Mio.. Das ist einerseits auf die höheren Versorgungsausgaben, aber auch auf den starken Anstieg der Personalausgaben um rd. 5,6 % bei den Betrieben, Anstalten und Stiftungen und um 2,9 % bei den Sonderhaushalten zurückzuführen. Der Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben sank im Jahr 2013 gegenüber dem Vorjahr um 0,8 Prozentpunkte auf 26,0 %. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Gesamtausgaben mit 3,7 % erheblich stärker als die Personalausgaben mit 0,7 % stiegen. Das Beschäftigungsvolumen verringerte sich in der Kernverwaltung im Jahr 2013 gegenüber dem Vorjahr um 58 Vollzeiteinheiten bzw. 0,4 % auf Vollzeiteinheiten. Das Einsparziel von 200 VZE für das Jahr 2013 wurde damit in der Kernverwaltung nicht erbracht. Selbst bei Berücksichtigung der Verminderung der zeitlich befristeten Mittel für Projekte und maßnahmenbezogene Personalbedarfe um rd. 84 VZE wurde das Ziel verfehlt. Das Finanzressort rechnete zudem rd. 100 VZE aufgrund sog. Kompensationsmaßnahmen in den Bereichen Justiz, Bildung und Polizei auf die Einsparvorgaben an. Diese Bereiche durften für 2013 Einsparungen durch sog. wirkungsgleiche Maßnahmen erbringen, wie die Verlängerung der Lebensarbeitszeit. Das Beschäftigungsvolumen verringert sich dadurch nicht. Trotz umfangreicher Zielzahlerhöhungen in Höhe von 267 VZE haben wiederum 8 von 20 Produktplänen ihre Zielzahlen nicht erreicht und insgesamt um 128,4 VZE überschritten. Durch den rechnerischen Ausgleich mit Produktplänen, die ihre Beschäftigungszielzahl unterschritten haben, verbleibt für die Kernverwaltung eine Zielzahlüberschreitung von 32,8 VZE. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss nimmt den Bericht des Rechnungshofs zur Kenntnis Besserstellungsverbot bei Zuwendungen, Tz. 172 bis 207 Beschäftigte von Zuwendungsempfängern und empfängerinnen dürfen nicht bessergestellt werden als vergleichbare Beschäftigte des bremischen öffentlichen Dienstes. Betroffen sind Zuwendungen in Höhe von ca. 290 Millionen Euro pro Jahr, wovon ca. 80% auf Personalkosten entfallen. Der Rechnungshof hat geprüft, wie die Ressorts die Einhaltung des Besserstellungsverbots bei Zuwendungen sicherstellen. Er hat festgestellt, dass Stellenbewertungen der Zuwendungsempfänger und empfängerinnen nicht ausreichend überprüft worden waren, teilweise nicht geprüft worden war, ob Beteiligungsgesellschaften das Besserstellungsverbot beachtet hatten und Ausnahmen vom Besserstellungsverbot nicht hinreichend begründet und dokumentiert worden waren. Er hat diese Mängel auch auf Probleme zurückgeführt, die sich aus der dezentralen Organisation der Zuwendungsbearbeitung in den Dienststellen ergeben. Darüber hinaus enthielt das Regelwerk für die Ausnahmen vom Besserstellungsverbot der Finanzsenatorin einen Widerspruch zur Finanzierung von Ausnahmen, der für die Ressorts nicht auflösbar war. 6 Der Rechnungshof hat daran erinnert, dass der Senat die Ressorts wiederholt aufgefordert hat, die Einhaltung des Besserstellungsverbots einheitlich und konsequent zu prüfen. Der Rechnungshof hat dazu empfohlen, Stellenbewertungen mit Hilfe eines standardisierten Fragebogens zu überprüfen, sicherzustellen, dass auch bei mit Zuwendungen geförderten Beteiligungsgesellschaften das Besserstellungsverbot geprüft wird, Ausnahmen vom Besserstellungsverbot nur unter Beteiligung des Finanzressorts zuzulassen, mit der Prüfung des Besserstellungsverbots möglichst spezialisierte Beschäftigte zu betrauen, unter Federführung des Finanzressorts Handlungshilfen, z.b. Musterbescheide zu standardisieren. Das Regelwerk zu den Ausnahmen vom Besserstellungsverbot ist zwischenzeitlich vom Finanzressort überarbeitet worden. Durch die zentrale Zuwendungsdatenbank ZEBRA soll sichergestellt werden, dass eine Zuwendung nur gewährt werden kann, wenn entsprechende Angaben zum Besserstellungsverbot gemacht werden. In der Online-Hilfe zu ZEBRA Bremen ist dies ausführlich erläutert und das Regelwerk hinterlegt. Demnach kann die Bewilligungsbehörde in begründeten Einzelfällen Ausnahmen vom Besserstellungsverbot zulassen, wenn Bremen ein außerordentliches Interesse an der Wahrnehmung der Aufgaben hat und es ohne die Zuwendungsbesserstellung nicht zu der im Landesinteresse liegenden Zweckerfüllung kommt und der Zweck auf andere Weise nicht oder nur mit erheblich höheren Kosten verwirklicht werden könnte. Der staatliche Rechnungsprüfungsausschuss schließt sich den Bewertungen und Empfehlungen des Rechnungshofs an. Insbesondere soll sichergestellt werden, dass es ein einheitliches Verfahren bei Ausnahmen vom Besserstellungsverbot gibt Wirtschaftlichkeit als Entscheidungsgrundlage, Tz. 208 bis 223 Bremen hat als Haushaltsnotlageland eine besondere Verpflichtung zum sparsamen Ressourceneinsatz. Nur in Kenntnis einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die die angestrebte Lösung mit möglichen Alternativen vergleicht, besteht die Möglichkeit sich für die wirtschaftlich günstigste Lösung zu entscheiden oder auch für eine unwirtschaftlichere, die aber aus anderen Gründen bevorzugt wird. In 7 Absatz 2 der Landeshaushaltsordnung ist festgelegt, dass für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen sind. Finanzwirksam sind Maßnahmen, die unmittelbar Auswirkungen auf die Einnahmen und auf investive und konsumtive Ausgaben haben, aber auch Organisations- und Gesetzesänderungen. Am 12. Oktober 2010 hat der Senat überarbeitete Verwaltungsvorschriften zu 7 LHO beschlossen. Demnach ist für jede Vorlage für eine Gremienbefassung (insbesondere Ausschüsse und Deputationen) eine Übersicht der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (WU- Übersicht) in der Planungsphase beizufügen. Der Rechnungshof hat 85 Vorlagen zu finanzwirksamen Maßnahmen aus den Jahren 2013 und 2014 geprüft, die dem Haushalts- und Finanzausschuss zugeleitet worden waren. Einen Schwerpunkt hat er auf die Frage gelegt, ob das beizufügende Formular, die Übersicht über die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, vollständige und aussagekräftige Informationen enthielt. Darüber hinaus hat er sein Augenmerk darauf gerichtet, ob eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchgeführt und der Vorlage beigefügt worden war. 7 Der Rechnungshof hat festgestellt, dass die Ressorts in mehr als einem Drittel der Vorlagen das Formular nicht beigefügt haben. Zudem haben die Ressorts oftmals keine Alternativen zum geplanten Vorgehen erwogen. Nur in wenigen Fällen haben die Ressorts Zeitpunkte für Erfolgskontrollen und geeignete Zielkennzahlen genannt. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen haben die Ressorts zu nicht einmal der Hälfte der finanzwirksamen Maßnahmen durchgeführt. Oftmals haben die Ressorts bei Vorlagen für Verpflichtungsermächtigungen auf eine Untersuchung verzichtet. Der Rech
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