Nachhaltige Finanzplanung im Konzern Stadt Köln: Handlungsfähig bleiben, Infrastruktur stärken, Tragfähigkeit erreichen

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Nachhaltige Finanzplanung im Konzern Stadt Köln: Handlungsfähig bleiben, Infrastruktur stärken, Tragfähigkeit erreichen Gabriele C. Klug, Michael Thöne, Stefan Schneider A. Robuste, materiell nachhaltige
Nachhaltige Finanzplanung im Konzern Stadt Köln: Handlungsfähig bleiben, Infrastruktur stärken, Tragfähigkeit erreichen Gabriele C. Klug, Michael Thöne, Stefan Schneider A. Robuste, materiell nachhaltige Stadtfinanzen ein gleichermaßen anspruchsvolles wie notwendiges Ziel Der aktuelle Gemeindefinanzbericht 2016 des Deutschen Städtetags zeichnet ein gemischtes Gesamtbild der heutigen fiskalischen Lage der Kommunen. Deutschland erlebt noch immer eine konjunkturelle Hochphase, die sich auch auf der Kommunalebene unter anderem durch einen aggregierten Finanzierungsüberschuss äußert. Das Gesamtbild gewinnt jedoch erst Aussagekraft durch seine Differenzierung. Denn tatsächlich tut sich eine zunehmende Kluft auf: Wirtschaft, Finanzen und die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Hand wachsen in einem Teil der Kommunen, während sich die Handlungsspielräume in einem anderen Teil der Städte und Gemeinden weiter verringern. Die zunehmende Unsicherheit hinsichtlich der weltwirtschaftlichen Entwicklung, die Situation an den Finanzmärkten, die Folgen von Klimawandel und demografischem Wandel, Flucht und Migration sowie Re-Urbanisierung bilden den Rahmen auf der einen Seite. Auf der anderen Seite bestehen zu einem Zeitpunkt, da die kommunale Infrastruktur der Erneuerung, des Umbaus oder des Ausbaus bedarf, große Unterschiede bei der Investitionskraft der Kommunen. Diese Rahmenbedingungen werden die kommunale Daseinsvorsorge über einen langen Zeitraum prägen. Vor allem die Finanzpolitik der Kommunen ist gefordert, den Zielkonflikt zwischen der Entwicklung hin zur resilienten und nachhaltigen Stadt im Kern steht die Planung und Finanzierung der Infrastruktur und den Anforderungen von Finanzstabilität und qualitativem Wachstum auszutarieren. Die Stadt Köln kann dabei als Brennglas dieser Entwicklungen betrachtet werden. Denn als Folge finanzpolitischer Entscheidungen der Vergangenheit wird vor allem in den Städten die Doppelbelastung der heutigen Generation spürbar: hohe Vergangenheitslasten aus Verschuldung und investivem Nachholbedarf addieren sich zu Gegenwarts- und Zukunftslasten. Nachhaltig wirksame Antworten auf die drängenden Fragen der Daseinsvorsorge erfordern integrierte und strategische Planungsprozesse. Robuste Planungen müssen dabei Risiken soweit möglich vorwegnehmen, Probleme integriert angehen und flexible Lösungen entwickeln. Eine angemessene Governance muss Instrumente vorhalten, mittels derer die Akteure Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und Wirtschaft auf diesem Weg handlungsfähig bleiben und dabei kritisch und konstruktiv zusammenarbeiten können. Und alles muss in angemessenen Finanzplanungen und einer langfristigen Finanzstrategie zusammengefasst und dargestellt werden. 1 Finanzpolitik muss am Prinzip der Nachhaltigkeit ausgerichtet werden und dabei wirkungsorientiert entscheiden. Neben der Entwicklung des wirkungsorientierten Haushalts als Steuerungs- * Gabriele C. Klug ist Beigeordnete und Kämmerin der Stadt Köln; Dr. Michael Thöne ist Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln (FiFo Köln); Dr. Stefan Schneider ist Projektleiter im Bereich Infrastruktur und Finanzen des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu), Berlin. Das Vorhaben wird auf Seiten der beiden Institute von Dr. Tatiana Maruda (Difu), Dr. Bernhard Koldert (FiFo Köln), Dr. Stefan Schneider (Difu) sowie von Henrik Scheller und Michael Thöne bearbeitet. Für die Stadt Köln koordinieren Max Künnemann und Anna Jung (beide Büro der Kämmerin) das Projekt. 1 Die Konsequenzen für die finanzstrategische Ausrichtung der Stadt Köln wurden erstmals in der Ausgabe 4/2016 des Gemeindehaushalts umrissen. der gemeindehaushalt 5/2017 komponente braucht es in allen Städten geeignete Ins trumente, mit denen den langfristig wirkenden glokalen Risiken begegnet und gleichzeitig eine robuste Finanzausstattung gesichert werden kann. Der Investitionspolitik kommt angesichts der kommunalen Herausforderungen zur Umsetzung dieser Anliegen eine Schlüsselrolle zu. Im Bereich der Daseinsvorsorge agieren die Kommunen als Konzern Stadt im Rahmen der jeweils politisch festgelegten Arbeitsteilung zwischen den städtischen Kernverwaltungen und ihren Beteiligungen. Entsprechend muss bei der Entwicklung von Steuerungsinstrumenten auf die Kompetenzverteilung und Finanzierung in den jeweiligen Feldern der Daseinsvorsorge abgestellt werden. In der Summe ist eine Optimierung der Finanzsteuerung im Sinne einer handlungsfähigen Finanz- und Haushaltspolitik erforderlich, die stets auch die Wirkungen ihrer Steuerungsbemühungen im Auge behält und gleichzeitig wissenschaftlich gestützte Erkenntnisse und Methoden berücksichtigt. Auch für Köln als eine noch immer vermögende Stadt stellt die Lösung der sich aus städtischem Wachstum, infrastrukturellem Erneuerungsbedarf und struktureller Unterfinanzierung ergebenden Fragen der Finanzund Vermögensentwicklung eine große Herausforderung dar. Im Projekt Leistungsfähige Infrastruktur generationengerecht finanziert, arbeiten das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) und das Finanzwissenschaftliche Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo Köln) deshalb gemeinsam am Beispiel ausgewählter Infra strukturbereiche und deren Finanzierung an der Fortentwicklung der Finanzsteuerung im Konzern Stadt Köln mit. Für eine integrierte Stadtstrategie stellt die Bereitstellung von bedarfsgerechten und robusten Infrastrukturen eine herausragende Aufgabe und Herausforderung dar: Wie können aus finanz- und haushaltspolitischer Sicht die Infrastrukturbedarfe einer wachsenden Stadt und limitierte Finanzierungsmöglichkeiten in Ausgleich gebracht, und wie können Stadtentwicklung und kommunale Haushalte optimal fortentwickelt werden? Welches Zahlen- und Schätzmodell braucht eine Stadt zur Abschätzung ihrer zukünftigen Infrastrukturbedarfe? Wie lassen sich dabei die Planungen der Beteiligungen und städtischen Einheiten optimal und integriert steuern? Diesen Fragen nimmt sich das Projekt aus der Perspektive einer materiell nachhaltigen Finanzpolitik systematisch an und verknüpft die Analyse mit der Entwicklung von Reporting-Instrumenten, Prog nose- und Planungstools sowie fach- und konzernübergreifenden Austausch-Prozessen. Dazu zählt erstens ein Schätzmodell, mit dem sich ausgehend vom heutigen Zustand der Infrastruktur in den Geschäftsfeldern des Konzerns Stadt Köln Szenarien zu den zukünftigen Infrastrukturbedarfen langfristig projizieren lassen. Die doppische Tragfähigkeitsrechnung nimmt die Gesamtheit der Finanzverhältnisse des Konzerns Stadt Köln in den Blick. Sie ermöglicht langfristige Projektionen, die Planung in Szenarien und sie steckt damit den finanziellen Handlungsspielraum ab, in dem die zukünftige Infrastrukturplanung als Teil der gesamten Daseinsvorsorge operieren kann. Ihr Hauptindikator, die Tragfähigkeitslücke, markiert den Weg, der noch zu gehen ist, um eine materiell nachhaltige Finanzpolitik zu erreichen. Erste, vorläufige Ergebnisse zur Schätzung der Infrastrukturbedarfe sowie der finanziellen Tragfähigkeit der Stadt Köln liegen jeweils mit dem Horizont 2040 vor. Dieser Beitrag eröffnet deshalb den Blick in die Werkstatt. Für die Stadt Köln und ihre Beteiligungsunternehmen werden mit dem Projekt und seinem Ziel, eine koordinierte und koopera- 97 tive Finanz- und Infrastrukturplanung zu schaffen zusätzlich zu den Einzelplanungen der Fachverwaltungen und jeweiligen Konzerntöchter gleichermaßen verlässliche und stadtweit anerkannte Planungsgrundlagen unter Einbeziehung langfristig wirkender Risiken geschaffen. Die Transparenz für die Politik wird erhöht und die Grundlagen für eine noch stärker strategisch motivierte Steuerung des Konzerns bei der Leistungserbringung verbessert. Die frühzeitige Erkennbarkeit von Investitionsbedarfen erleichtert einen weitsichtigen und priorisierten Erhalt, Aus-, Um- und Rückbau von Infrastrukturen und setzt zugleich Mittel durch Posteriorisierung frei. Nur so wird Köln dauerhaft eine finanziell starke Stadt bleiben und damit seine bürgernahe Daseinsvorsorge erhalten können. Unbenommen davon bedarf es auch in Zukunft eines beständigen politischen und gesamtstädtischen Diskurses, der Wege aufzeigt, wie die Balance zwischen infrastrukturellen Bedarfen und deren Finanzierung in Zeiten knapper finanzieller Ressourcen gewahrt werden kann. Die Stadt hat sich als Konzern auf diesen Weg gemacht. Die Beteiligungen sind seit langem erfolgreich tätig und als Finanzanlagen wichtige Pfeiler der städtischen Finanzstabilität. Zugleich sind sie in zentralen Bereichen Träger der Daseinsvorsorge. Beide Aspekte machen die integrierte Betrachtung des Konzerns unerlässlich. Die Zusammenarbeit von Kernverwaltung und Beteiligungen ist Voraussetzung, den Standort Köln strategisch und nachhaltig zu entwickeln. Die im Projekt behandelten Schwerpunktbereiche der Daseinsvorsorge von Mobilität bis Wohnen werden integriert als konzernübergreifende Geschäftsfelder analysiert. Mit Blick auf die Region wird dieser kooperative Ansatz im Projekt UrbanRural Solutions 2 simultan verfolgt und die Stadt-Umland-Beziehungen zum gegenseitigen Nutzen fortentwickelt. Ein Ziel beider Projekte ist es, die Erfahrungen, die im Rahmen dieser Prozesse in Köln gesammelt werden, auf der Kommunalebene breit zu teilen und nutzbar zu machen. B. Modell zur Infrastrukturbedarfsschätzung Seit Jahren beklagen die Kommunen in Deutschland einen Substanzverlust ihrer Infrastruktur aufgrund zu geringer Investitionen. 3 In einzelnen Aufgabenbereichen ist sogar die Erbringung öffentlicher Leistungen gefährdet. Eine nachhaltige kommunale Infrastrukturpolitik muss deshalb zwei Kriterien erfüllen: zum einen muss sie den Ausgleich zwischen heutigen und künftigen Generationen herstellen, zum anderen muss sie stets ökonomische, fiskalische, soziale und ökologische Interessen gleichermaßen abwägen. So gilt es, nicht nur heutige Infrastrukturbedarfe zu befriedigen, sondern auch zukünftige Infrastrukturbedarfe möglichst frühzeitig zu erkennen, um so einen etwaigen Aus-, Um- oder Rückbau planen zu können. Um die damit verbundenen Investitionsbedarfe monetär bewertbar zu machen, bedarf es eines Instrumentariums, das Schätzungen zu den Größenordnungen langfristig zu erwartender Bedarfe überhaupt erlaubt. Die Schätzungen können zukünftig bei konkreten Investitionsvorhaben wie auch im Kontext strategischer Schwerpunktsetzungen durch den Rat, die Verwaltung oder die Beteiligungsunternehmen als ergänzende Entscheidungsgrundlage verwandt werden. Das Instrumentarium ist flexibel: es kann den politischen und gesellschaftlichen Diskurs durch Variation verschiedener Eingangsparameter aufgreifen und Entscheidungsoptio- 2 Vgl. sowie (Abruf: ). 3 Vgl. stellvertretend: KfW-Kommunalpanel nen in Szenarien abbilden, die den absehbaren Auswirkungen der glokalen Risiken Rechnung tragen. I. Grundlagen des Modells Als Infrastrukturen der Aufgaben- und Geschäftsfelder der öffentlichen Daseinsvorsorge werden hier Anlagen betrachtet, die über Jahre benutzt und abgeschrieben werden. 4 Beispiele für wichtige Infrastrukturen sind Verwaltungsgebäude, Schulgebäude, Gebäude der Kulturinstitutionen, Wohnungen, Straßen, Brücken, der ÖPNV, das Kanalisationsnetz, IT-Ausrüstungen, Software und Möbel. Berücksichtigt werden dabei alle Anlagen, soweit diese zur Sicherung der Daseinsvorsorge und zur Aufgabenwahrnehmung genutzt werden. Aufgrund der Konzernperspektive, die dem gesamten Projekt zugrunde liegt, sind dies sowohl die Anlagen, die sich im Eigentum der Stadt Köln als auch ihrer Beteiligungen befinden sowie Anlagen im Fremdeigentum, die im Rahmen öffentlich-privater Partnerschaften genutzt werden (z. B. in Form angemieteter oder geleaster Anlagen). Im Modell wird die Ist-Situation der Infrastruktur in quantitativer Hinsicht durch den Infrastrukturbestand (Anzahl der Anlagen) und in qualitativer Hinsicht durch den Infrastrukturzustand (Qualität der Anlagen) erfasst. Auch mit Blick auf die Infrastrukturbedarfe kann damit zwischen quantitativen und qualitativen Bedarfen unterschieden werden. Beim Begriff Infrastrukturbedarf handelt es sich um eine normative Größe (Soll-Wert), mit dem Aussagen sowohl zu Umfang bzw. Menge als auch Eigenschaften physischer Infrastruktur getroffen werden. Der Umfang der Investitionen, mit denen dieser Infrastrukturbedarf gedeckt werden kann, wird als Investitionsbedarf verstanden. Die Schätzung des Bedarfs erfolgt im Betrachtungszeitraum 2014 bis Der Investitionsbedarf ist von bereits konkret geplanten investiven Einzelmaßnahmen etwa im Haushaltplan oder den Wirtschaftsplänen des Konzerns zu unterscheiden. Diese können in ihrer Summe kleiner ausfallen, dann wird der Infrastrukturbedarf nicht gedeckt. Denkbar wäre auch, dass die geplanten Investitionen höher ausfallen als der normativ festgestellte Bedarf. Dann wäre mehr eingeplant, als sich unter den getroffenen Annahmen begründen ließe. Bei den Infrastruktur- sowie den daraus ableit baren Investitionsbedarfen kann zwischen drei Typen unterschieden werden: Nachholbedarf, Ersatzbedarf und Erweiterungsbedarf Ein Nachholbedarf entsteht immer dann, wenn in der Vergangenheit entstandener Ersatzbedarf nicht ausreichend durch Investitionen befriedigt wurde. Erkennbar wird dies, wenn der qualitative Zustand einer Infrastruktureinrichtung aktuell schlechter ausfällt als (z. B. im gesetzlich normierten) Soll-Zustand vorgesehen. Nachholbedarf entsteht auch dann, wenn die als konsumtive Ausgaben betrachteten Maßnahmen der laufenden (baulichen) Unterhaltung und Bewirtschaftung nicht in ausreichendem Umfang getätigt wurden und sich deshalb die Gesamtnutzungsdauer der Anlage verkürzt. 6 Wenn moderne Versorgungsstandards/Bedarfsnormen (z. B. Brandschutzvorschriften, Barrierefreiheit) durch aktuelle Infrastruktureinrichtungen nicht erfüllt werden, begründet auch dies einen Nachholbedarf sowohl in qualitativer (Versorgungsqualität) als auch in quantitativer Hinsicht. 2. Der Ersatzbedarf bezieht sich auf den Ersatz vorhandener Anlagen, die am Ende ihrer Lebensdauer stehen. Es geht dabei um die 4 Vgl. dazu DIN EN ISO 9001:2015, P Infrastruktur: Zur Infrastruktur kann Folgendes zählen: a) Gebäude und zugehörige Gebäudetechnik; b) technische Ausrüstung, einschließlich Hardware und Software; c) Transporteinrichtungen; d) Informations- und Kommunikationstechnik. Nicht dazu gehören die geringwertigen Güter mit einem Wert unter 410 Euro. 5 Reidenbach, Michael u. a. 2008: Investitionsrückstand und Investitionsbedarf der Kommunen. 6 Dazu zählen Maßnahmen der laufenden Unterhaltung, wie technische Wartung und Inspektion (Instandhaltung), Kleinreparaturen und Maßnahmen der Bewirtschaftung. 98 der gemeindehaushalt 5/2017 Erneuerung der Anlagen (Kauf neuwertiger Anlagen bei gleichzeitiger Entsorgung der alten Anlagen) oder um die Aufwertung der alten Anlagen durch eine (General-)Sanierung. In der Analyse von Infrastruktur- und Investitionsbedarfen hat diese Bedarfskategorie den größten Umfang. 3. Die Bedarfe an Infrastrukturen können sich im Laufe der Zeit verändern. Beim Erweiterungsbedarf geht es um zusätzlich notwendige Infrastrukturkapazitäten in der Zukunft (z. B. zusätzlicher Wohnraum, mehr Raumkapazitäten für die Verwaltung, zusätzliche Straßen, höherwertige IT-Ausrüstung). Die Abschätzung erfordert Annahmen zu wesentlichen Bedarfstreibern und ist mit großer Unsicherheit behaftet. Gleichzeitig bietet diese Bedarfskategorie auch den größten Gestaltungsspielraum für strategische Schwerpunktsetzungen durch eine Stadt. Das hier skizzierte Modell zur Schätzung von Infrastruktur- und Investitionsbedarfen basiert auf einem Bottom-up-Ansatz, bei dem ausgehend von Daten zum Alter, zur Nutzungsdauer und ggf. zum Zustand einzelner Anlagen die zukünftigen Infrastrukturbedarfe quantifiziert und unter Berücksichtigung heutiger Wiederbeschaffungswerte bewertet werden können. Das Berechnungsmodell beruht im Wesentlichen auf folgenden Datenquellen: dem Anlagenspiegel der Anlagenbuchhaltung der Kernverwaltung 7 auf Ebene der einzelnen Anlagen zum Stichtag sowie dem Anlagevermögensverzeichnis (Inventarverzeichnis), Sachanlagen im Eigentum, dem Stammdatenverzeichnis aller angemieteten Objekte sowie dem Vermögensplan der eigenbetriebsähnlichen Einrichtung der Gebäudewirtschaft der Stadt Köln. 9 Darüber hinaus wurde jeweils der Anlagenklassenkatalog mit Richtwerten für die Gesamtnutzungsdauer der Anlagen je Anlagenklasse (örtliche Abschreibungstabelle) berücksichtigt. Diese Datenquellen umfassen wesentliche Parameter für die Schätzungen der Infrastruktur- und Investitionsbedarfe. Die Daten wurden gezielt durch weitere Daten z. B. Kostensätze für Sanierungsmaßnahmen und Resilienzrisiken im Dialog mit den Fachämtern und Beteiligungen ergänzt. Die Beteiligungen haben zudem eigene Bedarfsschätzungen zugeliefert. II. Funktionsweise des Modells Alle Anlagen des Anlagenspiegels wurden nach Anlagenklassen je Produktgruppe gruppiert. Diese Gruppen stellen eine gleichartige Anlagenklasse mit gleichem Verwendungszweck dar. Für diese Gruppen wurden alle relevanten Gesamt- und Durchschnittswerte gebildet: Je Anlagenklasse wurde eine standardisierte Gesamtnutzungsdauer der Anlagenbuchhaltung pauschal festgelegt. 10 Die Restnutzungsdauer stellt dabei einen Parameter, der unter Einbeziehung der Gesamtnutzungsdauer das Alter der Anlagen beschreibt. Dieser ermöglicht die Bildung eines Durchschnittswertes je Anlagenklasse. Ausgangspunkt dafür war die Modellannahme, dass der tatsächliche Zustand bei der Ermittlung der jeweiligen Rest- 7 Bei der Berechnung der Infrastrukturbedarfe wurden die Betriebs- und Geschäftsausstattung (Anlagenklasse A080/A081/A082/A084), Geringwertige Wirtschaftsgüter (A089001), Anlagen im Bau (A0951), Anteile an verbundenen Unternehmen (A100101), Beteiligungen (A110101), Sondervermögen (A120101) und Aktive Rechnungsabgrenzungsposten aufgelistete Zuwendungen (A193101) aufgrund ihrer unbedeutenden Werte nicht berücksichtigt. 8 Es handelt es sich dabei um eine vollständige Erfassung der Eigentumsobjekte. Angaben zu gemieteten Objekten, die nicht im Eigentum sind, allerdings laufende Aufwendungen verursachen, sind nicht in der Anlagenbuchhaltung enthalten. Gemietete Objekte werden i.d.r. in den entsprechenden Fachämtern bzw. in der Gebäudewirtschaft geführt. 9 Die Aufgaben der Gebäudewirtschaft umfassen insb. die projektrelevanten Verwaltungs-, Schulgebäude sowie Kinderbetreuungseinrichtungen. Die Ausstattung dieser Gebäude ist i.d.r. nicht im Sondervermögen der Gebäudewirtschaft enthalten, sondern in der Anlagenbuchhaltung der Kernverwaltung. 10 Grundsätzlich gilt, dass die Gesamtnutzungsdauern der einzelnen Anlagen durch die in den Dienststellen dafür zuständigen Fachbereiche und deren Experten im jeweiligen Stammsatz der Anlagenbuchhaltung hinterlegt werden. Jedoch ist auch bei jeder freien Nutzungsdauer ein seitens der Verwaltung einzuhaltendes Intervall vorgegeben. nutzungsdauer (in der Anlagenbuchhaltung) bereits berücksichtigt wurde. Für bereits abgeschriebene Objekte (mit der Restnutzungsdauer = 0 Jahre) wird angenommen, dass die Anlage noch mindestens 1 Jahr genutzt werden kann. Bei einzelnen Bauwerken, für die Zustandsnoten bekannt sind, wurden diese bei der Restnutzungsdauer bereits berücksichtigt. Je Anlagenklasse der jeweiligen Produktgruppe wurde ein durchschnittlicher Bau-/Sanierungskostensatz gebildet. Zwischen Neubau und Sanierung wird vereinfachend nicht unterschieden. Da sich der Wiederbeschaffungszeitwert (WBZW) in der Anlagenbuchhaltung auf aktuelle Anschaffungs- und Herstellungs kosten (AHK) unter Berücksichtigung der Preissteigerungen bezieht, wird der WBZW als Tagesneuwert interpretiert. 11 Die WBZW werden für Straßen, Verwaltungs- und Schulgebäude sowie Kinderbetreuungseinrichtungen zugrunde gelegt. Grundsätzlich liegen für alle Anlagen die aktuellen AHK vor. Zudem wurden für mehrere Anlageklassen Planungs- bzw. Baubeschlüsse mit aktuellen Kostenschätzungen gemeinsam mit den Fachämtern für
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