Rechtliche Prüfung zur Grundwasserproblematik und zum (Weiter-) Betrieb der Grundwasserregulierungsanlage im Rudower Blumenviertel.

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Rechtliche Prüfung zur Grundwasserproblematik und zum (Weiter-) Betrieb der Grundwasserregulierungsanlage im Rudower Blumenviertel Prüfergebnis ZENK Rechtsanwälte Mit vom hat uns die
Rechtliche Prüfung zur Grundwasserproblematik und zum (Weiter-) Betrieb der Grundwasserregulierungsanlage im Rudower Blumenviertel Prüfergebnis ZENK Rechtsanwälte Mit vom hat uns die Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz Fragestellungen zur Grundwasserproblematik und zum (Weiter-) Betrieb der Grundwasserregulierungsanlage im Rudower Blumenviertel mit der Bitte um rechtliche Prüfung übermittelt. Unser Prüfergebnis ist systematisch entsprechend diesen Fragestellungen aufgebaut, die wir wörtlich in den Überschriften wiedergeben. Jeweils im ersten Absatz nach der Fragestellung wird die Antwort vorangestellt. Unserer Prüfung liegt der rahmengebend wie folgt von der Senatsverwaltung für Umwelt, Verkehr und Klimaschutz zusammengefasste Sachverhalt zugrunde: Im Rudower Blumenviertel in Berlin wurde eine Grundwasserregulierungsanlage errichtet, die seit Herbst 1997 das Grundwasser in dem Bereich absenkt. Die Anlage diente der Unterstützung der Altlastensanierung im Raum Johannisthal und sorgte gleichermaßen für die Trockenhaltung der Keller im Rudower Blumenviertel. Die aktuell geltende wasserrechtliche Erlaubnis für den Betrieb der Anlage läuft bis zum 31. Dezember Die vorgenannte Altlastensanierung ist zwischenzeitlich weitgehend abgeschlossen. Das Land Berlin beabsichtigt daher die Abschaltung der Anlage. Ohne eine Grundwasserabsenkung droht jedoch eine Reihe von Kellern in dem Gebiet zu vernässen. Aus diesem Grund stellen sich die folgenden Fragen: - 2 - I. Ansprüche auf kommunale Grundwasserregulierung 1. Ist die öffentliche Hand (objektiv) verpflichtet, für siedlungsverträgliche Grundwasserstände zu sorgen? Lässt sich eine solche Verpflichtung insbesondere ableiten aus - gesetzlichen oder verfassungsrechtlichen Bestimmungen, - dem Gedanken der Daseinsvorsorge, - dem Umstand, dass auch in der Vergangenheit wie im Blumenviertel eine Grundwasserregulierung durchgeführt wurde? Soweit sich die öffentliche Hand im Einzelfall etwa durch Abgabe einer Zusicherung oder Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht selbst gebunden hat, besteht (objektiv) keine gesetzliche Verpflichtung, für siedlungsverträgliche Grundwasserstände zu sorgen. a. Keine Verpflichtung aus 6 WHG (Grundsätze der Gewässerbewirtschaftung) Allerdings finden mögliche Beeinträchtigungen des Eigentums Dritter Eingang in die Ermessensentscheidung nach 6 WHG, wonach Gewässer nachhaltig zu bewirtschaften sind, und zwar insbesondere mit den in 6 Abs. 1 WHG genannten (Bewirtschaftungs-) Zielen. Dies bedeutet aber nicht, dass sich private Eigentumsbelange gegenüber den dort genannten Bewirtschaftungszielen stets durchsetzen würden, wie das Oberverwaltungsgericht Berlin in einem mit dem hiesigen Sachverhalt vergleichbaren Fall Einstellung der Grundwasserförderung aus der Teltowkanalgalerie durch die Berliner Wasserbetriebe (BWB) und Eindringen von Grundwasser in Keller eines Hauses im Einzugsbereich des Wasserwerkes Johannisthal zur Vorgängernorm des 1 a Abs. 1 WHG a. F. entschieden hat: Dabei kann dahinstehen, ob einer Ausübung des Ermessens in dem von den Antragstellern geforderten Sinn nicht von vornherein entgegensteht, dass das Eindringen von Grundwasser in den Keller des Gebäudes und des Anbaus als Folge der natürlichen Höhe des nicht durch Entnahmen abgesenkten Grundwasserstandes allein oder vor- - 3 - wiegend in die Risikosphäre der Antragsteller fällt. Jedenfalls ist ein zwingender Anspruch der Antragsteller aufgrund einer entsprechenden Reduzierung des Entscheidungsermessens mit Rücksicht auf die für diese Ermessensentscheidung maßgebenden gesetzgeberischen Ziele nicht festzustellen. Diese sind in 1 a Abs. 1 WHG dahin umschrieben, dass Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts und als Lebensraum für Tiere und Pflanzen zu sichern seien; sie seien so zu bewirtschaften, dass sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen Einzelner dienen und vermeidbare Beeinträchtigungen ihrer ökologischen Funktionen unterbleiben. Weiterhin wird in 1 a Abs. 2 WHG das Ziel einer für den Wasserhaushalt gebotenen sparsamen Verwendung des Wassers und der Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Wasserhaushaltes hervorgehoben. Unter Konkretisierung des Staatsziels Umweltschutz gemäß Artikel 20 a GG und des das Wasserhaushaltsrecht beherrschenden Vorsorgegrundsatzes wird damit gesetzlich ein Vorrang der im Interesse der Allgemeinheit zu wahrenden wasserwirtschaftlichen Belange der Erhaltung der ökologischen Funktion der Gewässer und der langfristigen Sicherung der Wasserversorgung der Bevölkerung vor den nur an zweiter Stelle zu berücksichtigenden Interessen Einzelner bestimmt (vgl. hierzu Czychowski, Wasserhaushaltsgesetz, 7. Aufl. 1998, 1 a Rdnrn. 1-6); insbesondere der Erhaltung und Schonung der lebenswichtigen und knappen natürlichen Ressource Grundwasser kommt hierbei ein herausragendes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 93, 319). Ein in dieser Weise gesetzlich begründetes öffentliches Interesse an der vorsorgenden Schonung des Grundwasserbestandes kann entgegen der Auffassung der Antragsteller auch für das Land Berlin ungeachtet dessen Geltung beanspruchen, dass hier gegenwärtig noch reichliche Grundwasserreserven zur Verfügung stehen. Mit diesen vorrangigen gesetzlichen Zielen schwer vereinbar wären jedoch grundwasserabsenkende Maßnahmen, wie sie die Antragsteller - sei es im Wege der Reaktivierung der stillgelegten Brunnengalerie oder durch einen speziell für ihr Grundstück installierten Abwehrbrunnen - ausschließlich zum Schutze ihres Hauses fordern, wobei das geförderte und wieder abgeleitete Grundwasser nach der Auffassung der dafür verantwortlichen fachkundigen Stellen derzeit nicht für die Wasserversorgung in der Stadt benötigt und verwendet werden würde. Mag auch der vorübergehende Einsatz eines Abwehrbrunnens im Einzelfall als polizei- - 4 - liche Ordnungsmaßnahme zur Abwendung einer akuten Gefahr in Betracht kommen, so ließe sich eine solche Vorkehrung jedenfalls für den hier geforderten längeren Zeitraum wasserwirtschaftlich nicht ohne weiteres rechtfertigen. Hinzu kommt der wasserwirtschaftlich ebenfalls gewichtige Umstand, dass das in diesem Bereich wegen der Kontaminierung des Grundwassers eingeleitete Sanierungsprogramm durch eine derartige Maßnahme beeinträchtigt werden könnte. Unter Berücksichtigung dieser Sachlage können bereits die Mindestvoraussetzungen für eine der Forderung der Antragsteller entsprechende Ermessensentscheidung, jedenfalls aber für eine Ermessensreduzierung auf Null, nicht bejaht werden. (OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 7 f. [juris]) Ob der Einzelne gegenüber der öffentlichen Hand subjektiv beanspruchen kann, dass seine Eigentumsbelange berücksichtigt werden oder sie sich sogar gegenüber anderen Bewirtschaftungszielen durchsetzen und ob er gerichtlich überprüfen lassen kann, ob das der öffentlichen Hand eingeräumte Bewirtschaftungsermessen nach 6 WHG ordnungsgemäß ausgeübt worden ist, betrachten wir unter I. 2. b. Keine Verpflichtung aus 37 a Abs. 5 Nr. 1 BWG (Gewinnung von Grundwasser zur öffentlichen Wasserversorgung) Auch aus 37 a Abs. 5 Nr. 1 Berliner Wassergesetz (BWG) folgt keine objektive Pflicht der öffentlichen Hand, einen bestimmten Grundwasserstand sicherzustellen. 37 a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BWG erlaubt es, die Gewinnung von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung Berlins unter Festsetzung von Bedingungen und Auflagen des Inhalts zuzulassen, einen bestimmten Grundwasserabstand im Fördergebiet sicherzustellen, soweit dies durch die Gewinnung beeinflussbar ist. Erforderlich ist nach dieser Vorschrift eine funktionale Beziehung zur Gewinnung von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung. Fehlt es daran, wie bei ausschließlicher Zwecksetzung einer Grundwasserabsenkung zur Vermeidung von Vernässungsschäden an Bauwerken oder auch zur Unterstützung von Sanie- - 5 - rungsmaßnahmen, ist der Anwendungsbereich dieser Norm nicht eröffnet (so auch OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 9 [juris]). Es ist zwar nicht zu verkennen, dass dem Antragsgegner als Wasserbehörde durch die Regelung des 37 a Abs. 5 Nr. 1 BWG nunmehr nicht nur die rechtliche Möglichkeit eingeräumt, sondern nach Maßgabe näherer Regelungen in einer Rechtsverordnung auch die Aufgabe übertragen worden ist, durch Nebenbestimmungen zu bestimmten den Berliner Wasserbetrieben erteilten Erlaubnissen zur Grundwasserentnahme für die öffentliche Wasserversorgung darauf hinzuwirken, dass die Fördermengen im gesamten Stadtgebiet so aufeinander abgestimmt werden, dass Vernässungsschäden in bebauten Gebieten nach Möglichkeit vermieden werden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass derartige Maßnahmen nur im Rahmen der Gewinnung von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung Berlins vorzunehmen sind und dass bei der hier bestehenden Situation - wie ausgeführt - derzeit ein zwingender Anspruch der Antragsteller auf grundwassersenkende Maßnahmen unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt bejaht werden kann. (OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 9 [juris]) Unabhängig davon räumt 37 a Abs. 5 Satz 1 BWG wie 6 WHG der öffentlichen Hand insoweit Ermessen wie dem Begriff kann zu entnehmen ist bei der Entscheidung über mögliche Modalitäten der erteilten o- der zu erteilenden Bewilligung oder Erlaubnis zur Entnahme von Grundwasser ein (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 6 [juris]). Dessen Reduzierung auf eine Verpflichtung zur Vornahme von Grundwasserabsenkungsmaßnahmen folgt aber nicht schon daraus, dass Vernässungsschäden an Bauwerken drohen, und zwar auch mit Blick darauf nicht, dass nach 37 a Abs. 5 Nr. 1 BWG gerade auch im Interesse der Vermeidung solcher Vernässungsschäden (vgl. Abgh.-Drs. 13/3367, S. 9) die Gewinnung von Wasser für die öffentliche Wasserversorgung Berlins unter Festsetzung von Bedingungen und Auflagen zur Sicherstellung eines - 6 - bestimmten Grundwasserstandes im Fördergebiet zugelassen werden kann (OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 6 [juris]; vgl. dazu oben I. 1. a.). Hinzu kommt, dass die auf der Grundlage von 37 a Abs. 5 Satz 2 BWG ergangene Verordnung über die Steuerung der Grundwassergüte und des Grundwasserstandes (Grundwassersteuerungsverordnung GruWaSteuV) vom durch Art. 1 der Verordnung zur Aufhebung von wasserrechtlichen Verordnungen vom (GVBl. S. 404) aufgehoben worden ist, so dass insbesondere 3 Abs. 1 Satz 3 GruWaSteuV, wonach über Jahrzehnte künstlich abgesenkte Grundwasserstände nicht in unverträglichem Maße angehoben werden durften, keine Gültigkeit mehr hat. c. Keine Verpflichtung aus 21 Abs. 1 Nr. 2 BWG (Vorkehrungen bei Stilllegung von Gewässerbenutzungsanlagen sowie bei Erlöschen einer Erlaubnis oder Bewilligung) Eine Verpflichtung der öffentlichen Hand, siedlungsverträgliche Grundwasserstände zu gewährleisten, ergibt sich ferner nicht aus 21 Abs. 1 Nr. 2 BWG. Wird eine Anlage für die Benutzung eines Gewässers stillgelegt oder ist eine Erlaubnis oder Bewilligung ganz oder teilweise erloschen, so kann der Grundstückseigentümer oder Betreiber der Gewässeranlage aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit von der Wasserbehörde verpflichtet werden, die Anlagen für die Benutzung des Gewässers ganz oder teilweise bestehen zu lassen oder auf seine Kosten zu beseitigen und den Zustand vor Errichtung der Anlage wiederherzustellen, oder auf seine Kosten andere Vorkehrungen zu treffen, die geeignet sind, nachteilige Folgen der Stilllegung der Anlage oder des Erlöschens der Erlaubnis oder der Bewilligung zu verhüten ( 21 Abs. 1 BWG). Soweit danach dem Grundstückseigentümer oder dem Betreiber der Gewässerbenutzungsanlage gemäß 21 Abs. 1 Nr. 2 BWG aufgebeben werden kann, auf seine Kosten andere Vorkehrungen zu treffen, die geeignet - 7 - sind, nachteilige Folgen der Stilllegung der Anlage oder des Erlöschens der Erlaubnis oder der Bewilligung zu verhüten, meint dies nicht, dass der Grundstückseigentümer oder der Betreiber der Gewässerbenutzungsanlage verpflichtet werden könnte, dauerhaft bestimmte Grundwasserstände herbeizuführen. Ein anderes Verständnis würde nämlich darauf hinauslaufen, dem Grundstückseigentümer oder Betreiber Maßnahmen aufzugeben, die von den Auswirkungen einer Fortführung der Gewässerbenutzung hier der Grundwasserförderung gleich kämen. Dies wäre aber nicht damit vereinbar, dass sie weder zur Ausnutzung einer Bewilligung oder Erlaubnis noch zu einer stetigen Fortführung einer einmal bewilligt oder erlaubt ausgebübten Benutzung hier in Gestalt der Grundwasserförderung verpflichtet sind (vgl. zur ähnlich formulierten Vorschrift des 20 Abs. 1 NdsWG a. F. jetzt: 7 Abs. 1 NWG OVG Lüneburg, Beschluss vom LA 188/10, Rn. 11; und vorgehend VG Braunschweig, Urteil vom A 158/09, Rn. 30 [jeweils juris]). Die Beseitigung von Renaturierungsfolgen einer eingestellten Grundwasserförderung hinsichtlich des sich dann durch die natürlichen Zusammenhänge ergebenden Grundwasserpegels kann dem Grundstückseigentümer bzw. Betreiber der Gewässerbenutzungsanlage nach 21 Abs. 1 Nr. 2 BWG nicht aufgegeben werden (so OVG Lüneburg, Beschluss vom LA 188/10, Rn. 12 [juris] zu 20 Abs. 1 NdsWG a. F. [jetzt: 7 Abs. 1 NWG]). Der natürliche Grundwasserpegel, der sich nach Aufgabe der Trinkwasserförderung und Beseitigung bzw. Verfüllung der Förderbrunnen und Messstellen auf dem klägerischen Grundstück ergeben hat, ist daher letztendlich eine Folge der Situationsgebundenheit des Grundstücks. (OVG Lüneburg, Beschluss vom LA 188/10, Rn. 11 [juris]) Die zu verhütenden nachteiligen Folgen i. S. v. 21 Abs. 1 Nr. 2 BWG sind gerade diejenigen, die daraus resultieren können, dass Maßnahmen nach 21 Abs. 1 Nr. 1 BWG nicht möglich sind, dass insbesondere der Zustand - 8 - vor Errichtung einer Anlage zur Gewässerbenutzung nicht wiederhergestellt werden wird (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom LA 188/10, Rn. 11 [juris]). Der frühere Zustand ist dabei nicht etwa derjenige, der während der Gewässerbenutzung bestanden hat, sondern derjenige vor Beginn der Benutzung, hier also der Trinkwasserförderung. Das Verwaltungsgericht hat daher zutreffend ausgeführt, dass nachteilige Folgen, die daraus resultieren, dass ein Dritter sich auf die mit der Gewässerbenutzung verbundenen Veränderungen eingestellt und keine Vorkehrungen für ihren späteren Wegfall getroffen hat oder in Erwartung vorgesetzter Benutzung Veränderungen auf einem Grundstück vorgenommen hat, die bei der Rückkehr zum ursprünglichen Zustand nachteilige Folgen erstmals hervorrufen, nicht von 20 Abs. 1 NWG a. F. (jetzt: 7 Abs. 1 NWG) erfasst werden. (...) Hat der frühere Benutzer bzw. Unternehmer die Anlage für die Benutzung des Gewässers beseitigt und den früheren Zustand wiederhergestellt, hat es damit sein Bewenden. Die Beseitigung weiterer Renaturierungsfolgen einer eingestellten Trinkwasserförderung hinsichtlich des sich dann durch die natürlichen Zusammenhänge ergebenden Grundwasserpegels kann dem Benutzer bzw. Unternehmer nach 20 Abs. 1 NWG a. F. (jetzt: 7 Abs. 1 NWG) gerade nicht aufgegeben werden. (OVG Lüneburg, Beschluss vom LA , Rn. 11, 12 [juris]) d. Keine Verpflichtung aus den Grundsätzen der Daseinsvorsorge Auch aus dem (bloßen) Gedanken der Daseinsvorsorge folgt keine objektive Verpflichtung zur Herstellung bestimmter Grundwasserstände. Die Daseinsvorsorge erfasst lediglich begrifflich einen Teilbereich der Leistungsverwaltung; es handelt sich dabei nicht um einen Rechtsbegriff, aus dem sich bestimmte Rechtsfolgen, etwa Leistungsansprüche des Bürgers, ableiten ließen (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage 2004, 1 Rn. 16 a), sie müssen vielmehr gesetzlich explizit eingeräumt - 9 - werden. Bei der Daseinsvorsorge geht es um die Benennung einer wesentlichen Aufgabe des Staates im sozialen Rechtsstaat. So ist beispielsweise gemäß 50 Abs. 1 WHG die der Allgemeinheit dienende Wasserversorgung (öffentliche Wasserversorgung) eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Dabei handelt es sich aber nicht um Maßnahmen zum Schutze des Eigentums vor (Grund-) Wasser, sondern um das Sammeln, Fördern, Reinigen, Aufbereiten, Bereitstellen, Speichern, Weiterleiten, Beliefern, Zu- und Verteilen von Trink- und Brauchwasser, und zwar gekennzeichnet dadurch, dass die öffentliche Wasserversorgung einen unbestimmten Kreis der Belieferten betrifft (vgl. Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Loseblatt-Kommentar, Stand: Mai 2017, 50 Rn. 5). Dass mit Blick auf die Aufgabe der Daseinsvorsorge die staatliche Verpflichtung verbunden sein soll, Grundstückseigentümer vor Vernässungsschäden zu schützen, ist nicht ersichtlich und findet in der Rechtsprechung und Fachliteratur keine Stütze. e. Keine Verpflichtung aus einem öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch analog 1004 BGB Ferner besteht nach den Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs analog 1004 BGB keine Pflicht der öffentlichen Hand zur Sicherstellung bestimmter Grundwasserstände. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts Berlin ist der Tatbestand des öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruchs u. a. dann nämlich nicht erfüllt, wenn eine Beeinträchtigung des Eigentums ausschließlich auf Naturkräfte zurückgeht, etwa wie hier auf ansteigendes Grundwasser (VG Berlin, Beschluss vom A , Rn. 10, bestätigt durch OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 5 [jeweils juris]). Insoweit drohten die Vernässungen der Bauwerke nicht durch die Einstellung der Grundwasserförderung, sondern durch das sich dadurch natürlich einstellende und ansteigende Grundwasser (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom LA , Rn. 11 [juris]: Situationsgebundenheit des Grundstücks ). f. Keine Verpflichtung aus einem öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruch Auch die tatbestandlichen Voraussetzungen eines öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruchs liegen nicht vor. Er setzt voraus, dass durch hoheitlichen Eingriff in ein subjektives Recht, etwa das Eigentumsrecht, ein rechtswidriger Zustand geschaffen wurde und dieser Zustand noch andauert. Daran fehlt es hier. Ein Eingriff im Rechtssinne besteht vorliegend nämlich nur in der Benutzung des Grundwassers durch Aufnahme der Förderung des Grundwassers im Jahre 1997 und den daraus resultierenden Folgen einer Absenkung des Grundwasserstandes. Um die mit dem Absenken des Grundwassers verbundenen Folgen mit positiver Nebenwirkung für die Grundstückseigentümer im Einzugsgebiet geht es hier aber gerade nicht, sondern im Gegenteil darum, dass durch das Unterlassen der weiteren Grundwasserförderung Nachteile drohen, in dem nämlich der Grundwasserstand ansteigt und dadurch Vernässungen von Bauwerken drohen. Zwar kann auch ein Unterlassen einen öffentlich-rechtlichen Folgenbeseitigungsanspruch auslösen, doch gilt dies nur dann, wenn eine entsprechende Rechtspflicht zum Handeln besteht. Eine behördliche Pflicht, den Grundwasserstand abzusenken bzw. eine einmal eingetretene Absenkung dauerhaft aufrecht zu erhalten, besteht aber nicht (so ausdrücklich VG Braunschweig, Urteil vom A 158/99, Rn. 31; OVG Lüneburg, Urteil vom LB 517/04, Rn. 27 ff.; OVG Berlin, Beschluss vom SN 40.99, Rn. 5 ff.; ebenso für das Bergschadensrecht nach den 114 ff. BBergG Schubert, in: Boldt/Weller/Kühne/ von Mäßenhausen, BBergG, Kommentar, 2. Auflage 2016, 114 Rn. 33 auch unter Hinweis auf OVG Magdeburg, Beschl. vom L 187/06, NuR 2008, 578 [581 f.]). g. Keine Verpflichtung aus den Grundsätzen des enteignungsgleichen Eingriffs Schließlich hat das Verwaltungsgericht Berlin einen enteignungsgleichen Eingriff, der eine Verpflichtung der öffentlichen Hand zu grundwassersen- kenden Maßnahmen begründen könnte, in Fällen der vorliegenden Art verneint (Beschluss vom A , Rn. 12 [juris]). Eine solche Verpflichtung kommt schon mit Blick darauf nicht in Betracht, dass es an einem rechtswidrigen Eingriff in das Eigentum der Betroffenen fehlt. Allein die naturgegebene Tatsache eines hohen Grundwasserstandes infolge der Einstellung der Grundwasserförderung stellt einen solchen Eingriff nicht dar, da es an einem behördlichen Handeln fehlt. Es liegt aber auch kein Eingriff durch Unterlassen vor, denn dieser bedingt entweder ein qualifiziertes
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